הפער הכלכלי בין תכנון פרברי ותכנון עירוני

עיקר השיח נסוב סביב היתרונות של תכנון כזה לאנשים, על היתרונות של תכנון זה לאוכלוסיות מוחלשות מבחינת ניידות ועל ההשפעה שיכולה להיות לו בצימצום הצורך במכוניות פרטיות.

אבל גישת התכנון הדומיננטית בישראל, כפי שבאה לידי ביטוי בשכונות הקיימות ובשכונות שתוכננו עד לא מזמן (כולל שכונות רבות שטרם נבנו), היא עדיין גישה של הפרדת שימושים, של שכונות עם תכנון המוטה לשימוש ברכב פרטי. בנוסף, שיטת המיסוי העירוני בישראל מייצרת תמריץ ותחרות בין רשויות על הכללה של מתחמי תעסוקה (מופרדי שימושים כמובן) בתחומיהן, זאת על מנת שהרשויות יוכלו לאזן את ההוצאות על התושבים, הוצאות שבממוצע עולות על ההכנסות מאותם תושבים.

ולמרות כל הביקורת על גישת התכנון בישראל והפער בינה ובין תפיסת העירוניות, היזמים בישראל ממשיכים לבנות והצרכנים/משתמשים ממשיכים לצרוך – כמו הוכחה לכך שהשיירה ממשיכה להתקדם על אף הביקורת מצד מצדדי התכנון העירוני האינטנסיבי. עולות השאלות – מדוע המצב ממשיך כמו שהוא והאם האלטרנטיבה שמציעים מצדדי התכנון העירוני האינטנסיבי יכולה לשפר את המצב? הרשומה הזאת תתרכז בניסוח התמריצים שמובילים למצב הנוכחי, איפה הם מתנגשים עם תכנון עירוני אינטנסיבי וכיצד מסגור מחדש של התמריצים חשוב בשביל להבין את הצורך בשינוי.

רקע

הבנת המצב מתחילה בנושא שיצר/יוצר את המתח המרכזי בין גופי התכנון והרשויות המקומיות – הקצאת ייעודי קרקע למגורים וייעודי קרקע שאינם למגורים, בדגש על ייעודי מסחר ותעסוקה. בכדי להבין את המתח הזה ואת הפתרון הנוכחי שלו (כפי שרואים אותו בשטח), נתחיל בהבנתו מנקודת המבט של השחקנים השולטים בהקצאת ייעודים.

בהיבט התכנוני, ייעודי קרקע נקבעים בתוכניות בניין עיר. נוהל מבא"ת מגדיר רשימת ייעודי קרקע, כאשר תעסוקה מוגדרת על מנעד של ייעודים, החל מייעוד תעסוקה כללי, דרך מסחר, תעשיה, משרדים, מתקנים הנדסיים וגני אירועים ועד ייעודים מעורבים על שלל הסוגיהם. אפשר לומר שנוהל מבא"ת הוא כללי יותר, אך בפועל הוא קובע את המגבלות ודרגות החופש, שכן ללא הגדרה של עירוב ייעודים בתב"ע – עירוב כזה אינה אפשרי (אלא אם במסגרת שימושים חורגים המותרים בתקנון של התב"ע הספציפית).

מבחינת הרשויות אין הגדרה חוקית של ייעודי קרקע – התקנות בחוקי פקודת העיריות לא מגדירות ייעודים כי אם סיווגי הארנונה, או ליתר דיוק 12 סיווגים עיקריים לפי השימוש בפועל. הסיווגים הללו אינם "רשימת מכולת" של שימושים אלה הגדרה הכללית ורשימת "לרבות א', ב', ג' וכו'" (ז"א שיש בתקנות עצמן התייחסות לשימושים ספציפיים מסויימים המשוייכים לאותם סיווגים). אם זאת, ניתן ללמוד מהתקנות שמסחר, שירותים ותעסוקה מתייחס לנכסים אשר בהם יש פעילות הפונה לציבור (למעט בנקים), פעילות שאינה מייצרת מוצרים ממשיים (לצורך כך ייצור תוכנה נחשב כמוצר ממשי ולכן נכנס תחת סיווג תעשייה) או פעילות שאינה מבוססת מיכון.

מהם השיקולים המנחים כל שחקן? מנקודת המבט של המתכננים, השיקולים הכלכליים של הרשויות המקומיות (ברמת הרשות הבודדת) לא היוו שיקול תכנוני עד השנים האחרונות, כאשר מדיניות ההקצאה של ייעודים התבססה על עקרונות אחרים לחלוטין – התכנון ארצי שהסתכל על תפקוד המרחב הארצי, המחוזי ועוגני אוכלוסיה. התכנון המחוזי ביצע הקצאת ייעודים בתפיסה אזורית/מטרופולינית והתכנון מקומי כיוון ליישם את המדיניות המחוזית והארצית, תוך התאמה לצרכים מקומיים. הדוגמה הבולטת להתעלמות התכנון מהרשויות המקומיות הוא תמ"מ 5 (תוכנית מתאר מחוזית של ת"א) שם בוצעה הקצאת הייעודים התוספתיים (הקצאה מעבר לייעודים שאושרו לרשויות לפני התוכנית) מתוך תפיסה מטרופולינית מופרדת שימושים קרי, הקצאה של מתחמי מגורים ללא תעסוקה ומנגד הקצאה למתחמי תעסוקה ללא מגורים כגון המע"ר התל אביבי (מהבורסה ברמת גן ולאורך ציר בגין בת"א) ומתחמי תעסוקה קיימים (הרצליה פיתוח וצפון גלילות ברמת השרון, אזור רמת החייל/קניון איילון, אזור התעשייה של חולון ואזור) והקצאות משניות בשאר האזורים, תוך אפליה של רשויות כמו בת ים וגבעתיים שלא ישבו בתוך המוקדים. מבחינת גופי התכנון, ייעודי מסחר ותעסוקה, במיוחד תעסוקה, הם ייעודים פונקציונליים כחלק מסל הצרכים של התושבים במרחב כולו ולא צריכים להיות מושפעים מהקווים הכחולים של הרשויות.

בניגוד לגופי התכנון, לרשויות המקומיות יש אינטרס ברור להכניס לתוך תחומיהן שטחי תעסוקה ומסחר ללא קשר לפיזורם במרחב המחוזי. מאז שרוב השליטה על תעריפי הארנונה יצאה מידיהן של הרשויות המקומיות באמצע שנות ה-80 של המאה ה-20 וקיבוע תעריפי הארנונה ע"י המדינה, התעריפים למסחר ותעסוקה קובעו כגבוהים מהתעריפים ממגורים. בנוסף, במרבית הרשויות השירותים שצורכים המשמשים בייעודי המסחר והתעסוקה נמוכים בהרבה מהשירותים שצורכים תושבים – השילוב בין תעריפים גבוהים ועלויות נמוכות מייצר מוטיבציה כלכלית של הרשויות המקומיות למקסם את היקף שטחי המסחר והתעסוקה, הן ביחס לתוספת התושבים בבינוי חדש והן ביחס למספר התושבים הקיימים בתחומיהן. מבחינת הרשויות המקומיות ייעודי מסחר ותעסוקה (משרדים) הם ייעודים מועדפים כלכלית.

אפשר ללכת צעד קדימה ולהניח שהמתח בין גופי התכנון והרשויות בכל הנוגע להקצאת ייעודי מסחר ותעסוקה נובע מכך שגופי התכנון מבקשים להקצות ייעודים שאינם למגורים במינימום הנדרש בהתאם למרחב הציבורי המתוכנן, בעוד שהרשויות מחפשות הקצאה מקסימלית הנדרשת בהתאם לצרכי הרשות המקומית.

על אף שההגדרות התכנוניות וההגדרות של סיווגי הארנונה לרוב חופפות והן מאד "יבשות", הפער ביניהן מסתכם בעיקר בכך שהאחד דן בהגדרת שימושים עתידיים (ייעודים) והשני בשימוש בפועל. אם זאת, הראיה התכנונית והמוניציפלית (של הרשות המקומית) שונות בהיבט המוטיבציות /אינטרסים /מטרות שונות בהקצאות של הייעודים השונים:

1. המוטיבציה של המתכננים היא לייצר מרחבים ציבוריים שמשרתים את המשתמשים עבורם מיועד המרחב, זאת ע"י הקצאות של ייעודים בתמהילים שונים שמעצבים ומגדירים את מנעד השימושים שבו.
2. המוטיבציה של הרשות המקומית לספק לתושביה מרחבים איכותיים, תוך התחשבות בלחצים מצד הציבור לתמהילים מסוימים – אך גם לייצר תמהיל שימושים שיאפשרו לה להיות באיזון כלכלי, זאת בהתאם לתעריפי הארנונה המקובלים ברשות (ומכאן שיש לתעריפים השפעה על התמהיל המועדף)

השילוב בין גישת התכנון המקובלת בישראל (הפרדת שימושים) והצורך של הרשויות למקסם את הכנסתם מארנונה שאינה ממגורים הובילה לתחרות בין הרשויות עצמן מול גופי התכנון על הקצאת שטחי תעסוקה לטובת מתחמי תעסוקה בתחומיהן, תוך הזנחת ההקצאה במתחמי המגורים שם לא הייתה לגופי התכנון ולרשויות מוטיבציה לעירוב שימושים.

פתרון אקסל

המתחים בין גופי התכנון והרשויות מספק עוד מספר תובנות בנוגע להקצאות ייעודי מסחר ותעסוקה:

1. מבחינת קנה מידה תכנוני, המקום היחיד בו תכנון צרכי הרשות ותכנון המרחב הציבורי נפגשים הוא בתוכניות בהיקף גדול (אלפי יחידות דיור) או בתוכניות מתאר. כל תוכנית של שכונה אשר מתבצעת בניתוק משאר חלקי הרשות לא נותן לרשות מנוף להגדלת ייעודי הקרקע שאינם למגורים, אלא אם הם תואמים את הייעוד של המרחב המתוכנן.
2. אפשר לומר בציניות שמתחמי תעסוקה הם "שוחד" לרשויות המקומיות – מבחינת גופי התכנון הרשות קיבלה את ההקצאה אותה היא ביקשה וכך היא מקטינה את התנגדותה לתכנון מתחמי מגורים בתחומיה
3. על אף שהקצאה תכנונית של ייעודיים ואחוזי בניה תכנונית נעשית לפי המינימום הנדרש לטובת ייעודו של המתחם המתוכנן, הקצאה זו היא בפועל הרף העליון של היקף השימוש עבור כל סיווג. למה רף עליון? כי מימוש בפועל אינו תלוי בהקצאה כי אם בתמריצים הכלכליים לאכלסם.
4. תעריפי הארנונה מגדירים את התמהיל המאוזן שבין ייעודי קרקע למגורים ושאר הייעודים. רשות שמעוניינת בצמיחה מאוזנת תשאף להקצות ייעודי קרקע שאינם למגורים בהיקף ותמהיל שיוביל (לפחות) לאיזון בהכנסות השוטפות.

אם נסכם, התבנית הנוכחית של הבינוי בישראל נובעת מפשרה בין תפיסת התכנון השולטת והצורך של הרשויות המקומיות באיזון כלכלי, כאשר פתרונות של עירוב שימושים ובינוי עירוני אינטנסיבי כלל לא היו על השולחן. במצב הזה "הצעד הטבעי" הבא הוא הגדרת נוסחה אשר תגשר בין האינטרסים של הרשות המקומית וגופי התכנון, נוסחה שמגדירה את היקף הייעודים שאינם למגורים ביחס לתוספת ייעודי מגורים בכל תוכנית – ונוסחה כזאת אכן קיימת, כפי שניתן לראות במסגרת הקצאות הייעודים של הסכמי הגג (החל משנת 2014) וכן בפעילות של משרד הפנים בנושא (החל משנת 2017/8). עצם קיום הנוסחאות הללו הן ההמחשה של הנקודה העיוורת של כלכלה מוניציפלית.

לדבר במונחים של השוק

פה המקום לדבר על השחקן השלישי והחשוב ביותר בתוך מערך השחקנים שמעצבים את הבינוי בישראל. השחקן הזה הוא השוק – המשתמשים/צרכנים שקונים נכסים ומכתיבים את הביקושים והיזמים שמקדמים את הבינוי בהתאם לביקושים והמלאי שיצרו גופי התכנון. לצערם של שאר השחקנים, השוק לא פועל לפי הנוסחאות אלא על פי אילוצים ותמריצים כלכליים. מבחינתו:

• הקצאות ייעודים ואחוזי בניה מגדירות את אילוץ המלאי
• תעריפי הארנונה ברשויות המקומיות מגדירים את התמריצים/אילוצים הכלכליים ברמה המקומית
• המדינה, דרך תמריצים מצד אחד ומיסוי מצד שני, מגדירים את התמריצים/אילוצים הכלכליים ברמה הלאומית
• התמריצים הכלכליים לגביהם יש לרשויות ולמתכננים שליטה "מוגבלת" נובעים מהפוטנציאל הכלכלי עבור היזמים אשר מורכב "ממכפלה" בין גיאוגרפיה ודמוגרפיה

1. גיאוגרפיה – ערכי הקרקע, צפיפות משתמשים ונגישות
2. דמוגרפיה – סוג המשתמשים ופוטנציאל ההוצאה של המשתמשים

עבור חלק מהפרמטרים לא מדובר על מכפלה ישירה, אך פרמטרים אלה מאפשרים לחשב את שורת הרווחיות – התמריץ הכלכלי ליזם לממש את ההזדמנות.

השליטה של הרשויות והמתכננים על התמריצים האלה מוגבלת מכיוון שיש להם יכולת לייצר מערכת אילוצים תכנוניים שמכתיבה את אוכלוסיית היעד וצפיפות המשתמשים, זו שליטה מוגבלת בזמן – לאורך זמן הדינמיות של השוק מובילה לתוצאות שונות מהמתוכנן, במיוחד שהתכנון קשיח.

עדיין לא ראיתי אקסל שמסוגל לקחת בחשבון את כל הפרמטרים הנ"ל, בין היתר כי השוק פועל באופן דינמי, תוך התחשבות בפרמטרים שחורגים מגבולות של תוכנית ספציפית או רשות ספציפית. המציאות היא שישנם מתחמים בייעודים שונים שאיכלוסם רחוק ממלוא ההקצאה ולעומתם מתחמים בהם השוק רק מבקש "עוד" מעבר לתכנון המקורי של גופי התכנון – המציאות מקשה על יישום של אקסל כזה. אם רוצים להתחיל להעריך ולהסביר את התנהגות השוק, צריך "לתרגם" פרמטרים תכנוניים ומוניציפליים למונחים שיכולים להסביר את התנהגותו.

שיח מנקודת המבט של השוק ובחינת הנתונים שדרכם אפשר לנתח את התנהגות השוק דורש לחבר מונחים תכנוניים למונחים שאפשר לתרגם לתמריצים כלכליים (פה הדגש הוא מנקודת המבט של היזמים):

1. צפיפות משתמשים – בתחום התכנון מחשבים צפיפות של יחידות דיור במונחי צפיפות נטו למתחם קרי, כמה יחידות דיור יש לדונם בנוי במתחם המתוכנן. אבל למוכר בחנות למוצרי חשמל לא אכפת כמה יחידות דיור נטו יש לדונם, אותו מעניין מה פוטנציאל האנשים יכולים להגיע ולקנות ממנו טוסטר. שעזריאלי מחליטים לבנות קניון הם עושים זאת במקום שיכול למשוך מספיק קונים/משתמשים. גם את המוכר וגם את עזריאלי מעניינת צפיפות התושבים ברוטו ברדיוס נגישות (צפיפות ברוטו = סה"כ האנשים חלקי סה"כ השטח).
2. רדיוס נגישות – נגישות לנקודה במרחב אינה נתון דיכוטומי, היא תלוי בדרך ובמהירות שבה מגיעים אליה. הולך רגל יהיה מוכן ללכת מרחק מסויים כדי לבצע פעולה ומעבר למרחק הזה יעדיף חלופות (רכב, תחב"צ). נוסע אופניים יבחר ביעדים נוחים ובטוחים לגישה, נוסע ברכב פרטי יבחר ביעדים בטווח סביר לחניה זמינה, נוסע תחב"צ יבחר ביעדים הקרובים למסלולי תחב"צ ובקווים בתדירות סבירה לצרכיו. בסופו של דבר, משתמשים שונים מחפשים את מסלול "מינימום האנרגיה" שיוביל אותם ליעדם וחזרה – קניון הרצליה "יכול" למשוך אליו במהלך ימי השבוע בעיקר בעלי רכב פרטי בטווח נסיעה של 15-20 דקות, נוסעי תחב"צ מהרצליה ורמת השרון ועשרות בודדים של הולכי רגל. דיזינגוף סנטר יכול למשוך אליו אלפי אנשים בטווח של 15 דקות הליכה, מאות אנשים המשתמשים בתחב"צ וכמה מאות בעלי רכב פרטי שמוכנים להיכנס למרכז ת"א.
3. רדיוס נגישות בפועל מכתיב את צפיפות המשתמשים בהתאם לאמצעי ההגעה שלהם. צפיפות תושבים ברוטו לקמ"ר בטווח הקרוב מכתיבה את פוטנציאל המשתמשים מקרב הולכי הרגל. דרכי הגישה למשתמשים רכובים/ממונעים ומהירות הגישה למתחם המתוכנן תאפשר לתחום את פוטנציאל המשתמשים מקרב רוכבי האופניים ונוסעי התחב"צ. שילוב בין דרכי הגישה, מהירות הגישה והזדמנויות החניה אפשר לתחום את פוטנציאל המשתמשים מקרב בעלי הרכבים הפרטיים.
4. גמישות יעודים/שימושים – היכולת להתאים את הייעודים/שימושים מאפשרת ליזמים לבחור תמהיל ולהגיב/להתאים את עצמם לביקושים של הצרכנים/משתמשים. תכנון דיכוטומי ללא גמישות יכול להוביל למצב שבו בתקופות מסוימות לא יהיה ביקוש שימצה את פוטנציאל השימושים – או שייתכן הם מומשו בעבר אך עקב שינויים בטעמי הצרכנים/משתמשים הם יתרוקנו ומחירם בשוק ירד (כתהליך של איזון בין הביקוש, היצע ומחיר). גמישות ייעודים/שימושים צריכה גם לתת מענה ליכולת לשנות את גודל הנכס (איחוד/פיצול נכסים) כדי להתאים את הגודל לביקושים השונים.

ההעדפות של היזמים בשוק במונחים תכנוניים – צפוף יותר, נגיש יותר, גמיש יותר – ומחקרים מראים שמרחבים שמתוכננים כך הם בעלי שווי גבוהה יותר (ביקוש גדול יותר) ובעזרת עושר המידע שקיים היום מתאפשרים מחקרים שבוחנים איך אפשר פרמטרים תכנוניים יכולים להשפיע על ביקושים. במובן הזה התכנון הדומיננטי בישראל מייצר עיוות של השוק וקיבע לו נקודת עבודה לא אופטימלית.

אך לא רק התכנון משפיע על התמריצים הכלכליים, גם המיסוי העירוני מעצב את הביקושים וההיצע. אם בעולם המיסוי המסחרי/עסקי מבוסס על מס רכוש, מס קניה ואגרות נוספות (כל אחד בנפרד או שילוב ביניהם), הרי שבישראל המס העיקרי הוא הארנונה והאגרות. כיצד משפיע המיסוי על התמריצים הכלכליים?

מס רכוש – מס רכוש אינו קיים בישראל אך לצורך הדיון חשוב להבין את התמריץ הכלכלי שהוא מייצר. מס רכוש תלוי בשווי הנכס ועל אף ששוויו מושפע מגודלו, הביקוש הוא הפרמטר הקובע. בסופו של דבר מס רכוש אינו "מבחין" בגודל הנכס, רק בשוויו ולכן משלמי המס יבחרו נכס בגודל אופטימלי, כזה שיתאים לצרכיהם במינימום עלות מס ומקסום רווח.

הארנונה – הארנונה למסחר ומשרדים בישראל גבוהה, אך זה רק אחד המאפיינים שלה. ישנם עוד כמה מאפיינים של הארנונה שמייצרים תמריצים/אילוצים כלכליים

• מדרגות התעריף של הארנונה – בצווי הארנונה של מרבית הערים יש מדרגות תעריף הקושרות בין גודל הנכס לתעריף למ"ר. בחלק מהרשויות נכסים יותר גדולים ישלמו פחות לכל מ"ר בהשוואה לנכסים קטנים בעוד שברשויות אחרות יתקיים מצב הפוך. היות מדרגות התעריף תלויות בגודלהנכס, השוק מתאים את עצמו למדרגות הללו גם אם אין זה הגודל האופטימלי לנכסים המבוקשים – ההעדפה לצמצם את תשלום הארנונה יכולה להוביל לנכסים יותר קטנים מהנדרש (כאשר התעריף עולה ממדרגה למדרגה) או לנכסים יותר גדולים מהנדרש (כאשר התעריף יורד ממדרגה למדרגה). מדרגות תעריף ובמיוחד מדרגות לא לינאריות (קפיצת תעריף במקום שינוי הדרגתי) מובילות לגודל נכסים לא אופטימלי.
• אזורי ארנונה – ישנם רשויות המכתיבות אזורי ארנונה – בין האזורים השונים ברשות יש הבדלים בתעריפי הארנונה לאותם שימושים. ברשויות רבות יש מדיניות "אפליה" של שולי הרשות (במיוחד אם יש בהם מתחמי תעסוקה) כך תעריפי הארנונה בשולי הרשות נמוכים מתעריפי הארנונה במרכז הרשות. לפערים אלה, שנועדו לאפשר לרשויות להתחרות מול רשויות סמוכות על ליבם של היזמים, יש גם השפעה על תמהיל הגודל של הנכסים בשולי הרשויות ומרכז הרשויות. כשם שמדרגות התעריף מייצרות העדפה לגודל נכסים אל מול מדרגות התעריף, תשלום שונה לאותו גודל יוביל לנכסים יותר גדולים בשולי הרשויות ביחס למרכזם."תוצר לוואי" של אזורי ארנונה יהיה תמהיל גדלים אופייני ולא אופטימלי למרכז הרשויות ולשוליהם – וישפיע על היצע הנכסים וההזדמנויות ליזמים.
• ריבוי תתי סיווגים – בצו הארנונה מוגדרים 12 סיווגים ראשיים, אך יש רשויות שעם השנים יצרו עשרות (ולעיתים מאות) תתי סיווגים, זאת כאשר לוקחים בחשבון שכל מדרגת תעריף היא תת סיווג בפני עצמה. ריבוי תתי סיווגים מחייבי יזמים לבצע תכנון מס כדי לצמצם את עלויות המס שלהם – ותכנון מס עולה כסף וגוזל זמן. בנוסף, יש מקרים בהם תתי סיווגים מתאימים למיעוט קטן של נישומים, אך הסירבול בריבוי תתי הסיווגים נשאר. ריבוי תתי סיווגים מייצר אי וודאות במיסוי ועלויות נוספות ליזמים – אילוץ שמרחיק יזמים.

יש לציין גם את העובדה שאילולא הגביל משרד הפנים את שינוי תעריפי הארנונה, התחרות בין מתחמי תעסוקה מופרדי שימושים (ללא מגורים) על ליבם של היזמים הייתה מובילה לכך הרשויות היו נכנסות "למרוץ לתחתית" על גובה התעריפים כדי למשוך יזמים. הסיבה לכך נעוצה בסיבה כלכלית מוכרת – כאשר אין למוצר ערך מוסף, התחרות היא על המחיר הנמוך ביותר והוא הפרמטר הדומיננטי בקביעת הביקושים. במרבית המקרים מתחמי תעסוקה אינם מייצרים "ערך מוסף" גבוה למשתמשים – הם לרוב מנותקים מהעיר ודורשים הגעה בתחבורה (לרוב ברכב פרטי), אין למשתמשים עניין לצאת מהמשרדים שלהם למעט לאכילה במתחמי ההסעדה (השירות המסחרי הדומיננטי) ומתחמים אלה גם לרוב מתרוקנים בסוף היום, אלא אם מתחמי ההסעדה מוצלחים מספיק כדי למשוך אליהם מבקרים (ערך מוסף, אבל לא למשתמשים ששוהים במתחמים רוב היום). כאשר אין למתחם ערך מוסף ביחס למתחמים אחרים שמצדיק את עלויות הארנונה שלו, יזמים יבצעו בחירה על סמך מתחם התעסוקה בו המחירים הם הנמוכים ביותר (ארנונה ושכירות). באופן לא מפתיע, מתחמי תעסוקה באזורים מעורבים במגורים או סמוכים מאד עליהם מספקים ערך מוסף למשתמשים (קרבה למקום מגורים, זמינות של שירותים מגוונים) מצליחים לייצר ביקושים למרות שתעריפי הארנונה והשכירות בהם גבוהים יותר.

העדפות השוק במונחים מוניציפליים – מיסוי רציף (שאינו מתעדף גודל), פשוט וברור שהולם את הערך המוסף הנתפס של המשתמשים. מיסוי יוצר כשל שוק, אבל מבנה ארנונה שחורג מהעדפות השוק מייצר עיוותים שמסיתים את השוק מהאופטימום שלו (מעבר לעיוות שמייצר מס מלכתחילה).

בניגוד לתחום התכנוני, לכלל הזה יש "משתנה מתערב" – ככל שמרכיב עלות הארנונה קטן יותר במחזור הכספי של העסק/משתמש/יזם, כך הוא יותר אדיש לפערים בין העדפותיו של השוק לבין המצב הקיים בפועל. הצד השני של המטבע הוא שככל שמרכיב העלות של הארנונה גדול יותר במחזור הכספי של העסק/משתמש/יזם (עסק חדש או עסק דועך/מדשדש), כך הוא רגיש יותר לפער בין העדפותיו של השוק לבין המצב הקיים בפועל.

נקודת עבודה לא אופטימלית

בתחילת הרשומה הצגתי את השאלה מדוע השוק ממשיך לייצר ביקושים למרות שהתכנון בישראל אינו עירוני. הצגתי שנקודת העבודה של שני שחקנים דומיננטיים, גופי התכנון והרשויות המקומיות, לא איפשרו תכנון עירוני ולכן הביקושים שקיימים היום נובעים מכך השוק מגיב לתנאים אלה (אבל בהתאם לצרכים שלו ולא בהכרח לפי השאיפות של גופי התכנון והרשויות המקומיות). אם זאת, אפשר לומר שקיים פער בין נקודת העבודה הנוכחית של השוק, ובין נקודת העבודה בתנאי תכנון עירוני – שהיא נקודת עבודה עדיפה. מדוע נקודת העבודה הנוכחית של השוק נחותה? נקודת העבודה הטובה ביותר לשוק היא נקודת המקסימום של הרווחה הכלכלית שלוקחת בחשבון את כל הערך/התוצר הנצבר של כל השחקנים פחות סך כל העלויות/אובדן התוצר של כלל השחקנים. כאשר מסתכלים על העלויות הישירות והעקיפות של התכנון הקיים בישראל ושל המיסוי בישראל, ניתן לראות שהן גבוהות ביחס לנקודת עבודה המבוססת על תכנון עירוני:

1. תחבורה – תלות גבוהה ברכב פרטימובילה לאובדן תוצר בגלל פקקים, פוגעת באיכות החיים של האנשים ומייצרת זיהום. תכנון רשת כבישים היררכית מגביל את השימוש בתחבורה ציבורית, העדפת מכוניות פרטיות באה על חשבון משתמשי אופניים (היעדר מסלולים בטוחים) והולכי רגל (כבישים קשים לחציה). תכנון עירוני אינטנסיבי מוטה הולכי רגל מציע נקודת עבודה טובה יותר.
2. תשתיות – גישת הבינוי הקיימת מייצרת צפיפות נמוכה ושכונות פרבריות. לצורך מימוש הבינוי יש צורך בהשקעה כספית גבוהה בהשוואה לבינוי יותר צפוף – הן בתוך השכונה (עלות תשתיות לתושב גבוהה יותר) והן ביצירת הגישה לשכונה.
3. ריכוזיות– הפרדת שימושים מייצרת ריכוזיות בשימושים – קניון שנמצא בבעלות בודדת מגדיל את העלויות של החנויות בהשוואה לרחוב מסחרי בו יש (לרוב) ריבוי בעלים שמתחרים על המשתמשים (שגם יגלגלו חלק מהעלות על הצרכנים הסופיים). תכנון עירוני אשר משלב עירוב שימושים המפוזר על פני השטח מאפשר ליזמים שונים להתחרות על השימושים הללו ולהתאימם לצרכי השוק – ובתנאי תחרות המחירים יהיו נמוכים ביחס לתנאי מונופול.
4. מיסוי עירוני– המיסוי העירוני בישראל מייצר אילוצים לשוק אשר פוגעים ביכולתו לשנות את נקודת שיווי המשקל הדינמית של הביקושים בשוק. בנוסף, המיסוי אינו פשוט, מייצר אי-וודאות ומייצר לעסקים תקורות. תכנון עירוני לא יכול לפתור את העלויות העקיפות של המיסוי העירוני, אך הוא יכול לשפר את החוסן של עסקים מקומיים וכך להקטין את הרגישות למיסוי העירוני.
5. היעדר גיוון– התכנון והמיסוי העירוני בישראל "דוחף" את התחרות על יזמים לתחרות על המחיר הנמוך ביותר בגלל היעדר ערך מוסף של מתחמים מופרדי שימושים. זה בא לידי ביטוי במתחמי מגורים (כל הפרסומות שמנסות למכור מתחמי מגדלים שבלוניים כ"מתחמים ייחודיים") וזה בא לידי ביטוי במתחמי תעסוקה שמקבלים את הערך המוסף שלהם רק שהם מאוכלסים באופן משמעותי והופכים להאבים לענף מסויים (Hubs).

סך ההשפעות השליליות של תכנון פרברי גדול מסך ההשפעות השליליות של תכנון עירוני ומנגד תכנון עירוני נותן יותר ערך בהשוואה לתכנון פרברי. ועדיין המצב היום הוא שרוב עתודות התכנון מבוססות על תכנון פרברי ורוב הציבור מכיר רק את סגנון התכנון הפרברי – שילוב שממשיך לתדלק את הביקושים הקיימים בהיעדר אלטרנטיבה משמעותית.

איך משנים את נקודת העבודה? 

יש סימנים שיש שינוי אצל גופי התכנון – יותר ויותר תוכניות מאמצות גישת תכנון עירונית אינטנסיבית והשיח של גופי התכנון אף הוא משנה כיוון, אבל גופי התכנון הם רק שחקן אחד וישנם עוד שחקנים נוספים שעדיין לא רואים את הערך המוסף של תכנון עירוני אינטנסיבי במונחי התמריצים שלהם – ברשויות המקומיות עדיין לא יודעים לתרגם תכנון אינטנסיבי לעלויות והכנסות, בין היתר כי אין מספיק מידע על עלויות של תכנון עירוני אינטנסיבי וגם יש חשש אמיתי מהתגובה של הציבור לקידום של מתחמים אלה. שינוי נקודת העבודה של השחקנים השונים דורש לשנות את המסגור של השיח – "לתרגם" לשחקנים השונים את הצרכים של השוק בשפה שיבינו. מעבר לכך, צריך לפתח כלים שיכולים לתת מענה לצרכים של השחקנים השונים – החל מנוסחאות שעוזרות להבין איך לאזן בין ייעודי קרקע ועד לשינוי מדיניות שיגשר על פערים שלא ניתן להתמודד איתם בסט הכלים הקיים.

נכתב בסוף

חלקכם שמו לב שבכל הדיון הזה לא התייחסתי לתפקידה של המדינה, לא כיזם (רשות מקרקעי ישראל) ולא בהיבט המיסוי והטבות בהשקעה. לגבי רמ"י – אני חושב ששינוי התפיסה התכנונית ישפיע גם על רמ"י כיזם. לגבי סוגיית המיסוי וההטבות – בתמצית אני חושב בראיה לטווח ארוך המדינה "לא רלבנטית" זאת משום שהטבות נקודתיות של המדינה הן בעלות השפעה קצרת מועד על השוק. באופן כללי המדינה לא ממש טובה בהשפעה עקבית ורצופה על השוק, בין אם בגלל שהמדינה לרוב מגיבה לשוק (היא לא טובה כמחולל שוק) ובין אם בגלל שהמדינה מפעילה שיקולים פוליטיים שאין להם תוקף/רצף בטווח הבינוני והארוך – בניגוד לתכנון ייעודים ומיסוי עירוני.

ותודה לאולריך בקר על ההפניה למספר מחקרים הנוגעים לקשר בין הליכתיות וכלכלה.